En México hay 32 policías estatales conocidas generalmente como policías preventivas, además de las policías ministeriales, entre otros cuerpos. La ciudad de México es la única entidad cuyas alcaldías no tienen una policía propia, sino pequeños agrupamientos asignados por la SSC y al mando de los respectivos alcaldes. En las demás entidades, hay alrededor de 2,400 policías municipales —hay municipios que no tienen policía propia o que no proveen de información al Inegi, de cuyos censos obtengo algunos de los datos que siguen.
En este espacio abordaré someramente la situación de las policías estatales, pero vale apuntar algunos elementos que ilustran el estado raquítico de muchas de las municipales. El censo de 2021 sólo cuenta con información de 2,373 municipios de los 2,452 considerados por el Inegi (sin la CDMX). En una nota al calce de la presentación de resultados generales se apunta sobre esta falta de información:
“Otras situaciones reportadas: equipo de computo, documentación diversa y bitácoras aseguradas por la FGE; fueron removidos de su cargo los elementos policiacos municipales; el personal adscrito no dejó documentación suficiente; no hay personal que cuente con información veraz; no se tienen registros sobre información de Seguridad Pública; la comandancia municipal ya se quedó sin miembros de la policía y sin juez de paz derivado de amenazas del crimen organizado en 2020; no se cuenta con información debido a que durante atentados criminales en 2019 y 2020 hubo sustracción de armas, equipos electrónicos y documentos.”
Al cierre de 2020, las instituciones encargadas de la seguridad pública estatal fue de 225,544 elementos, una disminución de 2.6% con respecto al año anterior, a pesar de que se reporta un egreso de más de 9,128 mil elementos de sus academias. En paralelo, las puestas a disposición ante el MP disminuyeron 33.8%. Es decir, mientras prácticamente en todo el país aumentaban los delitos del fuero común, sobre todo los patrimoniales como el robo, las puestas a disposición de presuntos responsables registraban disminuciones. Más delitos, pero menos policías y mucho menos detenidos.
En el nivel municipal, había 189,495 policías, 88 academias y/o institutos de formación policial con 95 sedes o planteles. Respecto de los espacios físicos con los que éstas contaron, el área de entrenamiento fue el de mayor frecuencia. De ellas egresaron sólo 3,650 elementos. De nueva cuenta, las puestas a disposición por presuntos delitos a nivel municipal registran una reducción de 64.8% en comparación con 2019.
En términos de recursos, de acuerdo con el Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2021 del mismo Inegi, el presupuesto ejercido por las instituciones estatales fue de 96.6 mmdp, un aumento de 13.9%, comparado con 2019. Por su parte, los municipios ejercieron 60 mmdp, un aumento de 6.5% respecto a 2019. Para 2022 los estados y municipios destinarán un monto muy similar, del cual el gobierno federal aportará cerca de 38 mmdp en la función seguridad.
Es decir, estados y municipios ejercen recursos del orden de los 160 mil millones de pesos en seguridad cada año, una cifra estratosférica por donde se vea —equivalente a dos aeropuertos como el AIFA—, pero su estado de fuerza disminuye, sus capacidades de formación y profesionalización son raquíticas —se estima que se requieren unos 100 mil policías más en el país—, su desempeño empeora y sus recursos aumentan alegremente: de 2010, con las reformas calderonistas en seguridad, a 2021, el gasto global (federal, estatal y municipal) ronda los 2.3 billones de pesos. Y la seguridad, con aumentos brutales: con Calderón, el homicidio aumentó 200% y con Peña 60%. En este gobierno, por el contrario, ya disminuyó 10.4% con respecto a 2019 en una tendencia consistente a la baja.
Por desgracia, en todos los documentos consultados se apunta la falta de información, la divergencia de criterios, la parcialidad y la opacidad en la información, incluso tratándose de documentos oficiales como auditorías de la ASF. Lo que queda claro es que los asuntos relativos a la formación y capacitación, la prevención del delito y las violencias, así como la promoción de los Derechos Humanos entre los integrantes de las fuerzas policiales no tienen relevancia alguna. Baste decir que de las 39 instituciones de formación policial en los estados, sólo seis cuentan con todas las instalaciones mínimas exigidas en el modelo del SESNSP. Ni hablar de programas de estudios y sus contenidos. La total opacidad.
¿En qué gastan estados y municipios el dinero destinado a la seguridad pública?
La respuesta es harto compleja. Las entidades destinan recursos propios y recursos federales. Estos últimos son entregados por medio del ramo 28, participaciones federales, que no son recursos etiquetados, es decir no se establece un objetivo específico para su uso. Otra fuente de recursos es el ramo 33, las aportaciones, condicionadas a objetivos previamente establecidos, aunque las prioridades las marquen los propios estados y municipios. Hay otros recursos que la federación transfiere por medio de subsidios y convenios específicos de descentralización y reasignación. Sin embargo y pese a que los recursos, tanto federales como locales, han aumentado consistentemente desde 2009, los resultados en términos de violencia y comisión de delitos han ido al alza, también de manera consistente. Caso atípico es la Ciudad de México, en donde los esfuerzos realizados antes de 2012 habían logrado resultados significativo en la disminución de delitos, aunque se revirtieron en los seis años siguientes. Actualmente, es la única entidad con disminuciones en todos los delitos graves, en proporciones muy significativas. En conjunto, los delitos graves han disminuido en más del 50% entre 2019 y hoy.
En 2018 el SESNSP realizó un diagnóstico sobre las policías preventivas. Sin embargo, no ha sido posible consultarlo en el sitio oficial. Existe una síntesis publicada por el Instituto Belisario Domínguez del Senado que reporta algunos datos que perfilan la situación de los cuerpos de policía en los estados. Por ejemplo, en materia de control de confianza, sólo el 78.8% de los policías contaba con evaluación de control de confianza aprobada y vigente; 11.2% con aprobación no vigente; 2.1% con resultado pendiente; y 6.9% no aprobó la evaluación.
En cuanto a las academias, de las 39 existentes, sólo seis cubren los 12 aspectos indispensables en términos de infraestructura y recursos. El rubro más frecuente es comedor. Asimismo, las entidades deben acreditar y capacitar a sus policías en los siguientes protocolos: para la función de prevención o reacción; de actuación policial en materia de violencia de género; para el uso legítimo de la fuerza; Nacional de Primer Respondiente; Nacional de Cadena de Custodia; y para la atención a víctimas y grupos vulnerables. De acuerdo con el diagnóstico, sólo 6 entidades federativas operan conforme a los seis protocolos. Las 32 operan con el Protocolo Nacional de Primer Respondiente y con el Protocolo Nacional de Cadena de Custodia, pero solo 17 con uso legítimo de la fuerza, 15 con actuación policial en materia de violencia de género, 11 con atención a víctimas y grupos vulnerables, y 7 con función de prevención o reacción. Falta ver cómo los aplican, pero de ello no hay información disponible, más que parcial, en los sitios de las entidades.
En cuanto a condiciones laborales, se apunta que las instituciones de seguridad deben garantizar al menos siete prestaciones, desde seguro de vida, servicio médico y fondo de ahorro para el retiro de policías, hasta becas escolares para sus hijos. Ninguna entidad federativa otorga todas.
No cabe duda que en 2009 se inició una profunda reorganización de todas las policías del país a partir de la promulgación de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública y todo el enorme aparato burocrático creado al efecto, como el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNP). El gobierno de Felipe Calderón, bajo la guía del gobierno de los EEUU, logró imponer un modelo policial reactivo, concentrado en el combate al delito mediante el uso intensivo de recursos materiales y personal, que se mantuvo en el gobierno de Peña Nieto. Si bien aspectos como la prevención del delito, la profesionalización, la protección de los Derechos Humanos y los “controles” ciudadanos fueron bandera permanente, lo cierto es que tanto presupuestal como programáticamente no han tenido impactos positivos verificables. De lo que sí hay registros incontestables es del incremento de la violencia, de los abusos policiales, del dispendio y de la corrupción creciente en todo el sistema.
Como mencionan Arturo Alvarado Mendoza y Sergio Padilla Oñate, en su interesante análisis “Organización policial y debilidad institucional: balance de las capacidades de las policías estatales” publicado por la UAM el año pasado: “Junto con estas intervenciones ocurre una larga, intermitente e inconsistente reorganización del “sector” seguridad, particularmente de las policías federales, estatales y municipales, por lo cual hoy existen más de 1,661 corporaciones de seguridad pública federal (García, 2006), estatal y municipal, con modelos mixtos (mandos únicos, coordinados, policías estatales, policías o fuerzas especiales; policías de proximidad, comunitarias) que discrepan del proyecto de una policía estatal acreditable y certificada. Hay una reorganización de las funciones y de las jurisdicciones de las policías estatales, nuevas policías investigadoras y cambios o eliminación de las ministeriales”. Más adelante comentan: “Todavía más, a pesar de que no es poco común un subejercicio del subsidio federal, a nivel local los gobiernos suelen gastar más de lo presupuestado (Sánchez, 2020:157, 158), lo cual es indicador de malas prácticas y baja institucionalidad”.
Una de sus conclusiones, que se vincula directamente con el trasfondo de este texto y que se refiere a la estrategia de seguridad del actual gobierno, apunta que “Otra conclusión importante es la falta de coordinación y acuerdos. La federación ha tenido poca fuerza para comprometer y luego para hacer cumplir a los estados, y posiblemente estos a los municipios. El desarrollo de policías locales sucede en medio de una suerte de caos federal, estatal y municipal, producido por numerosas crisis de violencia y cambios reactivos sin la orientación consistente que debería buscarse en las reformas”.
Como puede observarse, el fortalecimiento y profesionalización de los cuerpos policiales, tarea que compete a los gobiernos estatales y municipales, no ha tenido resultados positivos en más de una década de presupuestos y burocracias crecientes. El “Sistema” Nacional no ha sido capaz de conformar un verdadero sistema integrado, coordinado eficazmente, con los controles necesarios en materia de gasto, de actuación acorde con normas y protocolos convencionales en la materia, de combate a la corrupción ni en cuanto a resultados tangibles ante la sociedad. Es evidente que no se trata de falta de recursos sino de múltiples factores, de entre los cuales destaca la escasa contribución de los gobiernos locales a una política integral, de corte nacional y visión de largo plazo, que efectivamente coordine los esfuerzos de los tres niveles de gobierno. Destaca el hecho que todo el sistema de “coordinación” se basa en esquemas de reuniones periódicas de titulares, al interior del SNSP, y acuerdos generales que cada quien ejecuta como mejor puede.
Este panorama comienza a cambiar y de manera radical con la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del actual gobierno. Las reuniones de trabajo entre los tres niveles de gobierno funcionan diariamente en 266 gabinetes regionales de Construcción de Paz, 32 estatales y uno federal. En otro espacio abordaré este nuevo modelo de intervención que está dando resultados positivos.
Referencias
Inegi, Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2021.Presentación de resultados generales. 14 de febrero de 2022.
Inegi, Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021 28 de febrero de 2022 Actualización: 08 de marzo de 2022
Inegi, Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2020. Presentación de resultados generales 20 de octubre de 2020. Actualización: 10 de marzo de 2021
Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República. Síntesis del Diagnóstico Nacional sobre las Policías Preventivas de las Entidades Federativas, marzo 2018.
Arturo Alvarado Mendoza, Sergio Padilla Oñate, “Organización policial y debilidad institucional: balance de las capacidades de las policías estatales”. UAM Iztapalapa. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades.Vol. 42, Num. 90, Año. 2021.
Inegi, El gasto público frente a los resultados en seguridad pública y justicia. En números. Documentos de análisis y estadísticas, Vol. 1, Núm. 14, jul-sep 2018.
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C. y el Observatorio Nacional Ciudadano. “Gasto público en seguridad. Una mirada a la ruta de los recursos”. 2019.
